隨著國家金融監(jiān)督管理總局的正式掛牌，我國金融監(jiān)管體系邁入了“一行一局一會”新監(jiān)管格局，一個更加系統(tǒng)化、協(xié)同化的金融監(jiān)管體系開始運(yùn)轉(zhuǎn)。

從此次改革的基調(diào)和重心看，有效消除監(jiān)管空白和盲區(qū)顯然是新監(jiān)管格局被寄予的厚望所在。根據(jù)改革方案，國家金融監(jiān)督管理總局的職責(zé)是“統(tǒng)一負(fù)責(zé)除證券業(yè)之外的金融業(yè)監(jiān)管”。這意味著新監(jiān)管格局將傾力于把所有的合法金融行為和非法金融行為都納入監(jiān)管，讓未來新“冒出”的金融行為與活動都難逃監(jiān)管之網(wǎng)，形成全覆蓋、全流程、全行為的金融監(jiān)管體系，從而徹底解決跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨市場風(fēng)險難協(xié)調(diào)甚至無人管的問題。

毋庸諱言，監(jiān)管空白和盲點(diǎn)是金融監(jiān)管最突出的癥結(jié)，也是金融領(lǐng)域亂象叢生、風(fēng)險迭出的根源。隨著金融混業(yè)經(jīng)營的深化，銀行、保險、信托、證券等傳統(tǒng)金融業(yè)之間的界限日漸模糊，監(jiān)管的邊界也日漸交織；而金融科技的快速發(fā)展則進(jìn)一步模糊了傳統(tǒng)金融與新金融業(yè)態(tài)之間的邊界。在此疊加效應(yīng)下，既有的監(jiān)管模式、手段日顯其“窘迫”，傳統(tǒng)的機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。如何消除監(jiān)管空白和盲區(qū)成為監(jiān)管面臨的核心問題。

【資料圖】

監(jiān)管的盲區(qū)在哪里？

所謂監(jiān)管盲區(qū)，既包括現(xiàn)行的機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式下，由金融體系之外、未取得相關(guān)金融業(yè)務(wù)牌照的市場主體開展的、游離于現(xiàn)有監(jiān)管框架之外的金融活動或業(yè)務(wù)，以及機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式下交叉重疊領(lǐng)域形成的監(jiān)管缺位；也包括因既有監(jiān)管法律法規(guī)尚難以覆蓋并對之形成約束的金融創(chuàng)新活動。前者多為顯性，而后者則相對隱性和模糊。

顯性的監(jiān)管盲區(qū)，是指監(jiān)管盲區(qū)內(nèi)相關(guān)活動或行為具有存、貸、支付、理財?shù)让黠@傳統(tǒng)金融特征的。除了非法吸收公眾存款、非法集資及非法設(shè)立金融機(jī)構(gòu)等違法金融活動外（這類活動具有一定的隱蔽性，處于日常的機(jī)構(gòu)監(jiān)管很難觸達(dá)，往往因金融糾紛和風(fēng)險的暴露而暴露），主要表現(xiàn)為對影子銀行、民間融資、票據(jù)貼現(xiàn)等領(lǐng)域監(jiān)管規(guī)制的缺乏和監(jiān)管不足。其中，影子銀行包括不持有金融牌照、完全無監(jiān)督或存在監(jiān)管不足的信用中介機(jī)構(gòu)，以及雖持有金融牌照但存在監(jiān)管不足或規(guī)避監(jiān)管的業(yè)務(wù)。民間借貸領(lǐng)域則是長期以來實際存在的監(jiān)管空白。純粹的民間借貸雖有《民法典》規(guī)范，但民間借貸如果缺乏適當(dāng)?shù)摹⒂行У谋O(jiān)管，勢必滑向高利貸等非法金融組織及活動。目前，對高利貸行為，僅僅從利率上進(jìn)行了約束，而該行為本身的非法性尚未明確，更不用說將其納入監(jiān)管。民間票據(jù)貼現(xiàn)（亦稱“票據(jù)掮客”）活動實際是為現(xiàn)行法律、法規(guī)所禁止的。但這類活動具有一定隱蔽性，監(jiān)管存在一定難度，由誰監(jiān)管也不清晰。

隱性的監(jiān)管盲區(qū)，則主要指在金融科技快速發(fā)展背景下，現(xiàn)有的監(jiān)管規(guī)制難以識別、認(rèn)定并予以規(guī)范的金融新業(yè)態(tài)及其活動。金融科技擴(kuò)大了金融的外延和邊界，也模糊了金融與非金融的界限，使得金融科技衍生出的各種新業(yè)態(tài)以金融賦能的名義與傳統(tǒng)金融深度融合，既具有金融屬性由游離于金融體系之外。典型如助貸款、聯(lián)合貸款等。由于提供助貸和聯(lián)合貸的主體本身屬于科技公司，不持有金融牌照，組織序列上也并不屬于金融體系。因而，按照牌照管理、機(jī)構(gòu)監(jiān)管的模式，對這類金融科技公司尚缺乏監(jiān)管的依據(jù)與手段。目前對金融科技公司行為的監(jiān)管更多地依靠對持牌機(jī)構(gòu)與第三方機(jī)構(gòu)合作準(zhǔn)入方面的約束來傳導(dǎo)。

此外，房地產(chǎn)領(lǐng)域現(xiàn)實存在的開發(fā)商以零首付、負(fù)首付等方式向購房人實際提供的融資行為，房產(chǎn)中介機(jī)構(gòu)向房產(chǎn)買賣雙方提供的周轉(zhuǎn)性融資，以及各種平臺（商家）以預(yù)存款抵扣貨款等形式，實際上都包含了融資行為。這類金融活動很容易引發(fā)金融糾紛，誘發(fā)金融風(fēng)險。但目前對這些領(lǐng)域出現(xiàn)的金融或類金融活動，顯然存在監(jiān)管空白和監(jiān)管不足。

消除監(jiān)管盲區(qū)難在何處？

監(jiān)管盲區(qū)的存在，實質(zhì)上是金融監(jiān)管滯后于金融發(fā)展與創(chuàng)新的外在表現(xiàn)。既有金融活動和業(yè)務(wù)發(fā)展的日益多元化、復(fù)雜化因素，包括傳統(tǒng)金融業(yè)態(tài)之間邊界的模糊性以及金融科技發(fā)展導(dǎo)致的金融與非金融邊界的模糊性；也有監(jiān)管制度、體制、模式及能力方面的滯后性。

對于顯性的金融活動，消除監(jiān)管盲區(qū)的難點(diǎn)顯然是如何真正厘清不同監(jiān)管部門的職責(zé)邊界，消除混業(yè)經(jīng)營格局下銀行、保險、證券、信托等分業(yè)監(jiān)管形成的模糊地帶，避免出現(xiàn)“鐵路警察各管一段”的現(xiàn)象。應(yīng)該說，隨著近年來金融監(jiān)管體制的不斷改革完善，監(jiān)管的職能邊界日益清晰。特別是此次以成立國家金融監(jiān)督管理總局為主要內(nèi)容的監(jiān)管改革，將有助于從根本上消除這方面的盲區(qū)。當(dāng)然，相關(guān)監(jiān)管規(guī)制的完善及執(zhí)行的有效性仍是關(guān)鍵。

對于隱性的金融活動，消除監(jiān)管盲區(qū)的難點(diǎn)則在如何識別、認(rèn)定相關(guān)市場主體行為的金融屬性，如何確定其監(jiān)管主體并建立相應(yīng)的監(jiān)管規(guī)制和監(jiān)管機(jī)制。這方面，當(dāng)前最突出的、亟需解決的難題就是，認(rèn)定金融科技的金融屬性，關(guān)鍵是如何厘清金融科技與金融創(chuàng)新、金融中介活動與金融活動等關(guān)系，

一方面，如何認(rèn)定金融科技的金融屬性？此次改革設(shè)計基本廓清了監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)邊界，但對金融活動本身的邊界仍缺乏明確界定，而這恰是可能存在監(jiān)管空白的地方。問題聚焦在對金融科技監(jiān)管的主體、監(jiān)管的邊界（或起點(diǎn)）及監(jiān)管的方式方面尚存諸多分歧。有專家認(rèn)為“金融科技”核心的應(yīng)該是科技；有專家認(rèn)為應(yīng)該“科技?xì)w科技，金融歸金融”；也有專家認(rèn)為，監(jiān)管不是管科技本身的風(fēng)險，管的是這個科技應(yīng)用于金融業(yè)務(wù)所產(chǎn)生的風(fēng)險。

個人認(rèn)為，無論是作為一個新的金融產(chǎn)業(yè)還是金融創(chuàng)新，金融屬性都是金融科技與生俱來的基因（DNA），金融科技就是為金融而生的。金融科技一定是存在于具體金融場景之中的。金融科技的金融屬性并非在金融科技公司與金融機(jī)構(gòu)合作時、科技應(yīng)用于金融業(yè)務(wù)時才顯現(xiàn)，而是從金融科技產(chǎn)品的設(shè)計、開發(fā)階段就已經(jīng)存在了。人為地將金融科技切割、為我所用的做法顯然是不合理。

另一方面，由誰對金融科技實施監(jiān)管？目前我國尚無這方面的法律法規(guī)。由于金融科技賦能傳統(tǒng)金融的領(lǐng)域不同，其所涉及的監(jiān)管主體自然也不同。因此，確定金融科技主體的邏輯也仍需遵循機(jī)構(gòu)監(jiān)管的范式。但這種格局勢必依然會帶來交叉監(jiān)管、重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管空白的問題。因此，金融科技發(fā)展生態(tài)的演進(jìn)，建立綜合金融監(jiān)管框架，以全面強(qiáng)化機(jī)構(gòu)監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管，應(yīng)該是監(jiān)管持續(xù)改革的方向。

如何有效消除監(jiān)管盲區(qū)？

目前，圍繞消除監(jiān)管空白和盲區(qū)，逐漸形成的一個基本邏輯即“凡是金融活動均需持牌，納入監(jiān)管”。自2017年以來，監(jiān)管高層在反復(fù)強(qiáng)調(diào)“凡是金融活動均需持牌，納入監(jiān)管”的理念。按照金融最基本的定義，所有的涉及資金融通的行為都屬于金融的范疇。如果從準(zhǔn)入的角度出發(fā)，“凡是從事金融活動均需持牌，納入監(jiān)管”的表述應(yīng)該已非常清晰，但是如何踐行？至少需解決兩方面的問題：

一方面，對已經(jīng)存在的各種實際從事金融活動的行為如何認(rèn)定其金融屬性？如果是未經(jīng)批準(zhǔn)從事金融活動的機(jī)構(gòu)或未經(jīng)批準(zhǔn)開展的金融活動，按照既有的監(jiān)管法規(guī)，均屬非法機(jī)構(gòu)或非法金融業(yè)務(wù)，監(jiān)管的方向應(yīng)該是取締而非要求其持牌；如果屬于金融科技加持下的新業(yè)態(tài)，因其往往化整為零于整個金融鏈條，其金融屬性的認(rèn)定往往較難且存分歧。如助貸業(yè)務(wù)，助貸方并不提供資金、直接參與貸款的發(fā)放，僅僅是為放貸機(jī)構(gòu)提供數(shù)字賦能的科技公司，不屬于金融監(jiān)管的對象；但其具體的業(yè)務(wù)活動，無論是對為放貸機(jī)構(gòu)引流階段的客戶調(diào)查、評估，還是貸款的催收，實際上由是信貸全流程的主要環(huán)節(jié)，因此又實際參與了金融活動，本身就是金融活動的一部分。因此，將助貸視為金融活動，納入監(jiān)管應(yīng)該是毫無疑問的。但是，這類活動的主體是否因此需要持牌并納入監(jiān)管，顯然并不太現(xiàn)實。又如貸款中介，其活動實際上融入了金融機(jī)構(gòu)信貸環(huán)節(jié)，但又以代理業(yè)務(wù)的形式出現(xiàn)。對于這類金融活動，一方面缺乏認(rèn)定的依據(jù)，存在較大的規(guī)避監(jiān)管的空間。

另一方面，一種經(jīng)營行為即使被認(rèn)定為金融活動，如何要求其持牌？持什么牌？由誰發(fā)牌？一些金融科技創(chuàng)新活動，因為并無準(zhǔn)入的約束，更談不上金融牌照管理。畢竟，面對層出不窮的金融創(chuàng)新活動和金融新業(yè)態(tài)，基于牌照管理的機(jī)構(gòu)監(jiān)管亦捉襟見肘。如果按照是否持牌的既有機(jī)構(gòu)監(jiān)管理念和模式，對金融科技快速發(fā)展所不斷衍生的金融新業(yè)態(tài)實施監(jiān)管，難免勢必陷于被動和尷尬。

其實，“凡是金融活動均需持牌，納入監(jiān)管”體現(xiàn)的仍是機(jī)構(gòu)監(jiān)管的理念和模式。但對于金融科技衍生的各種新金融業(yè)態(tài)，其實很難沿用機(jī)構(gòu)監(jiān)管的模式，不可能都按機(jī)構(gòu)來規(guī)范并要求其持牌。唯有按照行為監(jiān)管的理念與模式，來識別某一活動或行為是否具備金融屬性，并實施相應(yīng)的監(jiān)管，才能真正將所有金融活動都納入監(jiān)管，才能有效消除監(jiān)管空白和盲區(qū)。

因此，對于金融科技衍生的金融新業(yè)態(tài)的監(jiān)管應(yīng)立足于行為監(jiān)管理念，把金融科技作為一個整體業(yè)態(tài)來監(jiān)管。監(jiān)管的模式應(yīng)該是有別于機(jī)構(gòu)監(jiān)管的行為監(jiān)管，監(jiān)管的重點(diǎn)或更多聚焦于，是否會產(chǎn)生系統(tǒng)性風(fēng)險，是否會危機(jī)消費(fèi)者的合法權(quán)益。

當(dāng)然，消除監(jiān)管空白還有一個重要的前提，就是合理、有效的監(jiān)管資源配置。如何按照改革方案，盡快理順人民銀行分支機(jī)構(gòu)改革與金融監(jiān)管總局分支機(jī)構(gòu)特別是縣域監(jiān)管資源的配置，應(yīng)是題中之意。

(本文作者介紹：先后供職于工商銀行、人民銀行，現(xiàn)為銀行監(jiān)管部門人士，長期負(fù)責(zé)小企業(yè)金融服務(wù)推進(jìn)工作，潛心研究小企業(yè)金融服務(wù)問題。)

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